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《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》政策解讀

作者: 發布時間: 2015-02-04 11:26:33 信息來源:中央政府門戶網站

    近日,國務院印發了《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》(以下簡稱《意見》),針對中央和地方轉移支付制度存在的問題和不足,明確了改革和完善轉移支付制度的總體目標、基本原則和主要措施為使大家更好地了解有關政策,推動轉移支付制度改革和完善工作順利進行財政部有關負責同志就相關問題進行了解讀。

  1.目前中央對地方轉移支付制度的主要構成和規模。

  目前中央對地方轉移支付分為一般性轉移支付和專項轉移支付。

  一般性轉移支付是指上級政府對有財力缺口的下級政府,按照規范的辦法給予的補助一般性轉移支付不規定具體用途,由下級政府根據本地區實際情況統籌安排使用在一般性轉移支付的具體構成中,均衡性轉移支付是主體主要參照各地標準財政收入和標準財政支出的差額及可用于轉移支付的資金規模等客觀因素,按統一公式計算分配除均衡性轉移支付外,一般性轉移支付還包括基層公檢法司轉移支付、義務教育轉移支付、基本養老金和低保轉移支付、新型農村合作醫療轉移支付等多項轉移支付這些轉移支付主要用于解決地方政府基本公共服務方面的問題,并且按因素分配具有一般性轉移支付特征。

  2013年中央對地方一般性轉移支付決算數為24525.61億元占轉移支付總額的57.1%。2014年中央對地方一般性轉移支付預算27217.87億元占轉移支付總額的58.2%。

  專項轉移支付是指上級政府為了實現特定的經濟和社會發展目標,給予下級政府的資金補助由下級政府按照上級政府規定的用途安排使用。專項轉移支付主要根據黨中央、國務院確定的政策重點用于農林水、教育、醫療衛生、社會保障和就業、交通運輸、節能環保等領域。2013年中央對地方專項轉移支付決算數為18438.22億元占轉移支付總額的42.9%。2014年中央對地方專項轉移支付預算數為19569.22億元占轉移支付總額的41.8%。

  2.轉移支付制度實施以來發揮了什么作用。

  1994年實行分稅制財政管理體制以來中央財政集中的財力主要用于增加對地方特別是中西部地區的轉移支付,逐步建立了符合市場經濟要求的財政轉移支付制度中央對地方轉移支付規模不斷增加、結構不斷優化,增強了中西部經濟欠發達地區基層財政保障能力促進了地區間基本公共服務均等化,有效推動了中央相關政策措施的貫徹落實有力支持了教育、醫療衛生、社會保障和就業等社會民生事業的發展。以促進地區間基本公共服務均等化為例在中央轉移支付之前,2014年東部、中部、西部地區一般公共預算收入占比為54:25:21通過轉移支付實施再分配后,東部、中部、西部地區一般公共預算支出占比為39:31:30再以推動中央相關政策措施貫徹落實為例,為推動建立城鄉居民社會養老保險制度中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助,對東部地區給予50%的補助極大激發了城鄉居民參加社會養老保險的熱情,城鄉居民社會養老保險參保總人數連年高速增長至2013年末參保總人數達49750萬人。此外教育領域的學生營養餐計劃、義務教育免學費、農村義務教育薄弱學校改造等也都是在中央對地方轉移支付資金的支持下強力推進的。

  3.改革和完善中央對地方轉移支付制度的必要性。

  近年來中央對地方轉移支付管理取得了不小的成效。但與建立現代財政制度的要求相比現行中央對地方轉移支付制度存在的問題和不足也日益凸顯,突出表現在:受中央和地方事權和支出責任劃分不清晰的影響轉移支付結構不夠合理;一般性轉移支付項目種類多、目標多元均等化功能弱化;專項轉移支付涉及領域過寬分配使用不夠科學;一些項目行政審批色彩較重與簡政放權改革的要求不符;地方配套壓力較大財政統籌能力較弱;轉移支付管理漏洞較多、信息不夠公開透明等轉移支付存在的上述問題,不僅不利于財政資金使用效益的提高影響財政的可持續發展,而且不利于市場機制的正常運行影響政府職能的履行,有必要加快研究解決。

  4.近年來財政部在加強中央對地方轉移支付管理上采取了哪些措施。

  按照黨的十八大和十八屆三中全會精神中央財政堅持以問題為導向,注重頂層設計分步推進轉移支付制度改革,主要采取了以下措施:

  (1)完善一般性轉移支付增長機制近年來,中央財政在收入增長乏力的情況下繼續加大對地方一般性轉移支付力度,一般性轉移支付占比由2012年的53.3%提高到2014年的58.2%不斷完善均衡性轉移支付資金管理辦法,研究建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制促進基本公共服務的均等化。

  (2)從嚴控制專項轉移支付項目一方面,嚴格控制新設專項原則上不再新設專項轉移支付,確因經濟社會發展需要新設立的專項要求有明確的政策依據和政策目標,并報經國務院批準另一方面,清理整合已有的專項轉移支付項目2013年下半年以來,中央財政積極清理、整合、規范專項轉移支付壓減了一批專項轉移支付項目,下放了一批專項轉移支付項目的審批權在安排2014年預算時,將專項轉移支付項目由2013年的220個壓減到150個左右完成了政府工作報告提出的2014年減少1/3專項轉移支付項目的目標。

  (3)強化轉移支付預算管理加強中央與地方預算管理的銜接,提前下達轉移支付預算并督促地方及時列入年度預算。明確轉移支付下達的期限加快轉移支付下達進度。推進信息公開主動向社會公開一般性轉移支付和專項轉移支付的具體項目和管理辦法。做好績效評價科學設置績效評價機制,合理確定績效目標有效開展績效評價,提高績效評價結果的可信度探索將績效評價結果同預算安排有機結合。

  (4)推進地方整合專項資金經國務院同意,財政部印發了《關于黑龍江省“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗區涉農資金整合的意見》將中央下達黑龍江省的77項涉農專項資金納入整合范圍,允許黑龍江省對納入整合范圍的涉農資金在農業生產發展、農村社會發展、扶貧開發三大類資金內部,根據任務需求適當調劑、統籌安排使用。

  (5)推進轉移支付依法管理在新修訂的預算法中補充了轉移支付管理的諸多內容,如規定“國家實行財政轉移支付制度財政轉移支付應當規范、公平、公開,以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標”“市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付”,“上級政府在安排專項轉移支付時不得要求下級政府承擔配套資金。但是按照國務院的規定應當由上下級政府共同承擔的事項除外”等。在《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發[2014]45號)中也對優化轉移支付結構作了規定。

  5.改革和完善轉移支付制度的總體思路是什么。

  《意見》明確提出改革和完善轉移支付制度,應全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神按照黨中央、國務院的決策部署和新修訂的預算法有關規定,圍繞建立現代財政制度以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標,以一般性轉移支付為主體完善一般性轉移支付增長機制,清理、整合、規范專項轉移支付嚴肅財經紀律,加強轉移支付管理充分發揮中央和地方兩個積極性,促進經濟社會持續健康發展。

  改革和完善轉移支付制度應遵循五項基本原則:一是要加強頂層設計做好分步實施。二是要合理劃分事權明確支出責任。三是要清理整合規范增強統籌能力。四是要市場調節為主促進公平競爭。使市場在資源配置中起決定性作用,逐步減少競爭性領域投入專項市場競爭機制能夠有效調節的事項原則上不得新設專項轉移支付。五是要規范資金管理提高資金效率。

  6.我國轉移支付制度為何要以一般性轉移支付為主。

  一般性轉移支付與專項轉移支付具有不同的特點:一般性轉移支付能夠發揮地方政府了解居民公共服務實際需求的優勢有利于地方因地制宜統籌安排財政支出和落實管理責任;專項轉移支付則能夠更好地體現中央政府的意圖促進相關政策的落實,且便于監督檢查完善轉移支付制度,關鍵是要科學設置、保持合理的轉移支付結構發揮各自的作用。從國際上看兩者比例關系如何搭配,并無統一標準而是與各國的基本國情相適應。如美國聯邦對州的補助全部以專項撥款和分類補助的方式下達,日本中央對地方一般性轉移支付(地方交付稅)占轉移支付總額的50%以上。

  我國人口多、地域廣經濟社會發展不平衡,地方事務復雜多樣區域協調發展任務繁重。同時中央政府支出規模相對較小,大部分支出在地方實現基于這一基本國情,《意見》明確我國中央對地方的轉移支付制度應以均衡地區間基本財力、由地方政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體一般性轉移支付和專項轉移支付相結合,實現事權和支出責任相匹配。

  7.完善一般性轉移支付制度都有哪些具體措施。

  《意見》明確提出完善一般性轉移支付制度要從三個方面入手:一是要清理整合一般性轉移支付。逐步將一般性轉移支付中屬于中央委托事權或中央地方共同事權的項目轉列專項轉移支付屬于地方事權的項目歸并到均衡性轉移支付,建立以均衡性轉移支付為主體、以老少邊窮地區轉移支付為補充并輔以少量體制結算補助的一般性轉移支付體系二是要建立一般性轉移支付穩定增長機制。增加一般性轉移支付規模和比例逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上。改變均衡性轉移支付與所得稅增量掛鉤的方式確保均衡性轉移支付增幅高于轉移支付的總體增幅。大幅度增加對老少邊窮地區的轉移支付中央出臺增支政策形成的地方財力缺口,原則上通過一般性轉移支付調節三是要加強一般性轉移支付管理。一般性轉移支付按照國務院規定的基本標準和計算方法編制科學設置均衡性轉移支付測算因素、權重,充分考慮老少邊窮地區底子薄、發展慢的特殊情況真實反映各地的支出成本差異,建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制促進地區間基本公共服務均等化。規范老少邊窮地區轉移支付分配促進區域協調發展。建立激勵約束機制采取適當獎懲等方式,引導地方將一般性轉移支付資金投入到民生等中央確定的重點領域。

  8.如何控制專項轉移支付項目的增加?

  主要可概括為三個方面的措施即清理整合已有專項、嚴格控制新設專項、杜絕變相增設專項。一是清理整合已有專項取消專項轉移支付中政策到期、政策調整、績效低下等已無必要繼續實施的項目以及市場競爭機制能夠有效調節的專項。逐步取消因價格改革、宏觀調控等而配套出臺的競爭性領域專項以及排污費、探礦權和采礦權價款、礦產資源補償費等因以收定支設立的專項研究用稅收優惠政策替代部分競爭性領域專項。屬于中央委托事權的項目可由中央直接實施的,原則上調整列入中央本級支出屬于地方事權的項目,劃入一般性轉移支付確需保留的中央地方共同事權項目,以及少量的中央委托項目及引導類、救濟類、應急類項目要建立健全定期評估和退出機制,對其中目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合嚴格控制同一方向或領域的專項數量。二是嚴格控制新設專項專項轉移支付項目應當依據法律、行政法規和國務院的規定設立。新設立的專項應有明確的政策依據、政策目標、資金需求、資金用途、主管部門和職責分工三是杜絕變相增設專項。做到每一個專項轉移支付都有且只有一個資金管理辦法明確政策目標、部門職責分工、資金補助對象、資金使用范圍、資金分配辦法等內容,逐步達到分配主體統一、分配辦法一致、申報審批程序唯一等要求避免“大項套小項”,變相增設專項。

  9.如何規范專項轉移支付的分配使用。

  一是規范專項轉移支付的分配主體明確部門職責,社會團體、行業協會、企事業單位等非行政機關不得負責資金分配對關系群眾切身利益的專項,可改變行政性分配方式逐步推動建立政府引導、社會組織評價、群眾參與的分配機制。二是規范專項轉移支付的分配方法專項轉移支付可以采取項目法或因素法進行分配。項目法分配應實施項目庫管理明確項目申報主體、申報范圍和申報條件,規范項目申報流程發揮專業組織和專家的作用,完善監督制衡機制因素法分配應選取客觀因素,確定合理權重按照科學規范的分配公式切塊下達省級財政,并指導其制定資金管理辦法實施細則按規定層層分解下達到補助對象。三是規范專項轉移支付的分配要求明確除按照國務院規定應當由中央和地方共同承擔的事項外,中央在安排專項轉移支付時不得要求地方政府承擔配套資金。由中央和地方共同承擔的事項要依據公益性、外部性等因素明確分擔標準或比例。在此基礎上根據各地財政狀況,同一專項對不同地區可采取有區別的分擔比例但不同專項對同一地區的分擔比例應逐步統一規范。四是規范專項轉移支付的使用除中央委托事項外,專項轉移支付一律不得用于財政補助單位人員經費和運轉經費以及樓堂館所等國務院明令禁止的相關項目建設。

  10.如何解決轉移支付資金管理“最后一公里”問題。

  當前不少轉移支付項目特別是涉及民生的轉移支付項目,出發點是好的政策目標也是明確的,但由于信息不對稱等因素影響基層政府在執行中出現了偏差,導致虛報冒領、擠占挪用等問題時有發生嚴重影響了轉移支付政策目標的實現,損害了黨和政府的威信和形象針對這些問題,《意見》提出了幾個方面的解決措施:一是要求主動向社會公開一般性轉移支付和專項轉移支付的具體項目、規模、管理辦法和分配結果等主動接受社會監督。二是加強對專項資金分配使用的全過程監控和檢查力度建立健全信息反饋、責任追究和獎懲機制。三是完善轉移支付績效評價制度提高績效評價結果的可信度,并將績效評價結果同預算安排有機結合逐步創造條件向社會公開績效評價結果。四是對上級政府下達的專項轉移支付允許下級政府可在不改變資金用途的基礎上,發揮貼近基層的優勢結合本級安排的相關專項情況,加大整合力度將支持方向相同、扶持領域相關的專項轉移支付整合使用。

  11.《意見》是否適用于中央基建投資專項。

  中央基建投資專項是中央對地方專項轉移支付的重要組成部分《意見》的有關規定和要求均適用于中央基建投資專項。同時針對中央基金投資專項的特點,《意見》專門提出了三點完善措施:一是要逐步退出競爭性領域投入對確需保留的投資專項,調整優化安排方向探索采取基金管理等市場化運作模式,規范投資安排管理二是要規范安排對地方基本公共服務領域的投資補助,逐步減少對地方的小、散投資補助三是要逐步加大屬于中央事權的項目投資,主要用于國家重大工程、跨地區跨流域的投資項目以及外部性強的重點項目。

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